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孙中山何以青睐青岛土地法规

2012-08-02 08:55:27     来源:档案馆建设网      作者:网站管理员      访问次数: 37次    字体:【 大 中 小】


   1898年9月2日,世界首部对土地投机所得征税的土地法规——《置买田地章程》在青岛公布。

      1912年,孙中山访问青岛,对青岛土地法规留下了深刻印象。1922年,孙中山提出中国沿江和沿西南铁路线的发展规划,应按照德国在青岛的范例进行。之后又聘请青岛土地法规的制定者单维廉赴广州担任政府顾问,辅助孙科仿照青岛之制规划广州市的土地改革。
      但我们应注意到,德国人制订的青岛土地法规,在把青岛建设成为“模范殖民地”和“样板城市”的同时,在本质上是为其殖民统治服务的。德国殖民当局通过实施该土地法规,攫取了大量土地和利益,为其殖民地建设和管理提供了制度保障和经济支持。
 
制订青岛土地法规
      1898年德国租借青岛后,面临的首要任务是收买中国人的土地。德国海军部很清楚,任何处置不当都会引起冲突,影响城市的未来。懂得中文又谙熟中国土地关系和法律传统的人才在这时尤为需要。单威廉作为了解中国的翻译官被德国外交部推荐到青岛来。
      单威廉1859年10月2日出生于德国埃森。1885年9月由德国外交部选派到中国学习汉语。学成后先后在香港、广州、烟台、上海的德国领事馆任翻译官、代理领事。1897年11月,德国外交部电令单威廉前往青岛为德国胶澳总督府服务。12月1日,单威廉抵达青岛。此后半年里,在中国人张清运的帮助下,单威廉几乎踏遍租界地的每个角落,终于拟定出青岛历史上第一部土地法规。
      在香港、广州和上海的多年生活中,单维廉观察到,这些城市因土地投机浪费掉很多金钱,“土地投机”已成为香港和上海经济生活的主要部分。如在上海,1842到1910年间地价增长了大约500~1000倍,而相应的管理机构并未从中获利。为了拓宽道路,辖区政府甚至不得不经常以极高的价格再从私人土地占有者手中买回所需的土地,最后,只有投机分子和地产主从土地投机中获利。
      在青岛建设之初,胶澳总督府也预见到“外来投机者将会在占领后立即以低价大量趸买优质土地,然后任意提高地价,从而损害所有移入者的利益”,于是,将青岛土地法规的主要原则确立为:“使现在以及将来的殖民地开发者能以合理价格购置土地”,“坚持不允许在租借区内出现不正当土地投机的原则”。
      当然,基于其殖民掠夺的目的,德国胶澳总督府最想拥有的是对土地收买和使用的行政垄断和广泛控制权。《置买田地章程》第一款即规定“嗣后由德国总督渐次将德属所有各地亩全行向中国地主收买”。由于胶澳总督府无法在短时间内购买全部土地,于是总督府首先通过与村民订立土地出让协议,并支付定金的方式,取得土地的优先购买权,然后,再分批次陆续购进土地。
      显然,德国殖民当局对土地的收买行为,是建立在对中国土地所有人的利益侵害和掠夺基础上的。村民被剥夺了世代赖以为生的土地,而且其补偿价格仍按章高元驻兵青岛时购买官地的价格,单威廉也认为“今日中国农民间转让土地所付已约为十年前一般价格的三倍或四倍”。此补偿价格与总督府后来拍卖土地的收入相比,更是微乎其微。德国殖民当局通过买地、卖地,盈利高达数千倍。
                   
抑制投机行为
      青岛土地法规的功能和特点突出表现在对调控地价、抑制房地产投机行为方面的有关规定。
     土地拍卖。正如今天政府出卖土地主要实施拍卖制度一样,早在19世纪末青岛就开始施行土地拍卖制度,而且是在土地法规和城市规划统一规范下实施的。
     在青岛土地法规未出台之前,一些商人早已按捺不住,想要尽早买地生财。于是对单威廉和总督府展开舆论攻击,胶澳总督罗申达尔也因此辞职。然而,胶澳总督府坚持认为在建设规划和土地法规未出台前,不能出售土地。直到预留了街道、广场、码头、公共场所和防御工事等公共用地,并在土地法规和城市初步规划出台之后,总督府才于1898年10月3日举行第一次土地拍卖。
      在公开拍卖前,除要组织评估委员会进行地价评估外,政府提前公告土地建设计划及各笔拍卖土地的底价。竞购者必须在正式拍卖8天向政府申请,并须提交土地使用计划纲要及说明申购该土地的目的,出价最高者获得土地。
      买主拍得土地后,必须从登记立案起3年内完成建筑,如果违约或私自改变土地用途,政府将收回土地或提高土地税,逾期1年土地税率提高为9%,4年为20%,7年为15%,10年18%,16年24%。待建设完成之后,税率恢复至6%。这样就迫使土地所有者迅速、合理地开发利用新购得的土地,防止投机商囤积土地,促进城市建设与繁荣。
      征收土地税。胶澳总督府每年对卖出的土地按地价征收6%的土地税,最初3年依据土地卖价缴纳,以后按照土地评估价缴纳。对于6%的税率,胶澳总督府认为:一方面可防止土地投机,由于对出卖土地还规定了其他限制,因此,投机商若将大量资金投放到土地上,必须使其资金生息6%才行;一方面又不影响城市建设,相较于当时银行8%的抵押利率,6%的土地税已经体现出资本的低息状况;与东亚其他城市相比较,这一税额也“决不过分”,香港、上海的房租税负担更加沉重。而对于教会、机关、学校、医院、台东镇劳工区等公益事业用地则实行完全或部分免税。
      征收增值税。德国胶澳总督府认为:若土地升值并非由土地所有者出资经营造成,而是由于市政发达、社会繁荣所致,应收益归公。对此,青岛土地法规定:“所有买主如有将已买之地转卖与别人者,应许卖时将实赚银数三分之一缴与督署公用”,并且政府有权按其申报的土地买卖价格优先购买,这样就限制了违章交易。如果土地一直都没有转卖,则政府每25年都要按不超过上述比例征收一次土地增值税。这样土地无论转移与否都受土地增值税的约束。
 
出台配套措施
      为达到抑制土地投机的目的,在土地法规之外,政府还出台了建筑条例、建设廉租房等配套措施。胶澳总督府在颁布土地购买许可证时,同时公布了建筑条例。规定禁止修建高于二至三层的楼房,为了保持欧人居住区建筑的别墅风格,规定对于购进的建筑地皮,最多只许可利用总面积的55%,而在华人区建筑物至多只能利用总面积的75%。30年代建设的特别规定建筑地(今八大关)对于建筑密度要求更加严格,规定基地面积在600方步(平方米)以上者,其建筑物面积不得超过基地面积的30%,在300方步以上者,不得超过40%,在300方步以下者,不得超过50%。此项规定不仅保证了卫生和兼顾别墅风格的建筑特色,而且防止了利用有限地皮搞密集高层建筑的房产投机行为。
      此外,政府还划出特定地域,建设廉租房,以此来降低房价,解决低收入民众居住问题。德租青岛时曾于1899年和1901年先后发布法令在台东镇、台西镇建设宽敞之中国式住房,这些房屋“不类欧式,务求清洁,适合于卫生”,每100平方米月收取租金华币2角,由房主每月5日预交。30年代在挪庄、马虎窝、城武路、四川路等地大量建筑平民住所。据1934年统计共建14个平民院,房间3223间,住户2885户。平民住所建筑方式分为三种:一是由政府拨款兴建,二是民众领地自行建筑,三是慈善团体代建。政府和慈善团体建设的平民住所用地为政府无偿划拨,民众领地自建住宅的,免除3年租权金和地租。平民住所建成后廉价租给贫民居住,公建者,每间月租金1元,带厨房者每月租金1元5角。当时青岛二等区湖南路、胶州路等地段房屋月租金为每平方丈3元。
 
各地纷纷效仿
      青岛早期的土地法规取得了明显成效。首先在稳定地价,抑制投机方面,在上海等地深陷土地投机困境时,青岛地价则保持了合理水平,吸引众多企业前来投资立业,促进了城市的发展。德占时期的土地拍卖价格一直较为平稳,在0.5~1.2银元/平方米之间浮动,地价涨跌幅度很小,没有发生因不正当土地投机而造成的地价飞涨现象。1930年《土地法原则》评价青岛土地法规:“胶州办法实行以后,对于防止土地投机事业,颇著成效,地价亦无突涨之弊,其为良好的土地政策,世人多称之,总理亦尝谓可以取法者也”。
      其次,青岛土地法规还规范了城市建设。胶澳总督府在土地拍卖之前,首先制定了港口和城市建设规划,预留了足够的公共设施用地,并按照规划和土地功能分区将土地分为若干小块有计划地向私人拍卖。购地者在建设前必须出具详细的房屋图纸和构造计划,报请工务局批准,如果这种建筑计划有违城市规划和建筑规章制度,当局有权勒令停建。这样就保证了城市建设的规范和统一。
      青岛土地法规的另一明显成效是带来了财政收入的显著增加。据统计,1898~1911年,德国殖民当局土地收入共398.2万马克。其中,土地出售和土地税所得占主要部分,分别为224.1万马克和124.4万马克。在政府财政收入中,土地收入占重要组成部分。据《胶澳志》记载,1902~1911年青岛财政收入2000万马克,土地收入为仅次于码头和仓储收入的第二大财政收入来源。
      青岛的土地法规与城市规划及建筑法规一道构成了青岛早期城市发展的制度框架,使青岛迅速地从一个小渔村崛起为一座独具“欧韵”风情的著名城市。这些规章制度在青岛后来的建设中得以延续,虽经时代更迭,使青岛的城市建设保持了统一的风貌,为青岛赢得了“东方瑞士”等诸多美誉。
      青岛土地法规所取得的成效,使之成为其他地区和国家纷纷效仿的样板。
      1904年济南开埠时,济南商埠区的建设就借鉴了青岛的土地法规。“某些细节表明,德国人建的城市青岛及其建筑条例是这个1905~1906年开发的新建筑区的样板。”
      1930年3月,国民党青岛特别市党务指导委员会制定的《土地法原则》经国民党中央一七一次政治会议通过,其中参照了青岛土地法规的经验,成为民国《土地法》的立法原则和基础,从而将青岛的土地法推广至全国。30年代初,湖北省政府、陕西省建设厅等为促进当地建设,纷纷来函请求青岛市政府寄送土地规章,“以资借镜”。
      1954年,台湾制定了一部用以平衡城市土地所有权的法律,通过这部法律,青岛土地法中许多方法被沿用至今。
      德国本土于1904年起效仿青岛的土地法规,并逐渐演变为联邦税,嗣后普及到中欧各国。德国还将青岛的土地法应用于其非洲殖民地喀麦隆的土地改革。英国也在其殖民地北尼日利亚借鉴了青岛的土地政策。美国的一些观察家和《美国经济联盟通报》也对青岛的土地法规及其取得的成就予以高度评价。


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